Piano Cimiteriale

Dalla lettura del D. P. R. 285/90 risulta che il piano cimiteriale deve essere composto [per ogni cimitero n.d.r.] da una planimetria 1:500 da aggiornare ogni 5 anni (art. 54) e disegni in scala adeguata delle varie zone, edifici e servizi (art. 56), deve prevedere aree destinate alle sepolture private (art. 91), può prevedere campi speciali per religioni diverse (art. 100), deve prevedere una analisi geologica (art. 55 e 57), una relazione tecnica (art. 56), una distanza di 200 metri dall’abitato riducibili a 50 o 100 metri (art. 57), un area minima per le inumazioni (ma niente viene stabilito per le tumulazioni, art. 58), servizi per pubblico e personale (art. 60), un sistema di allontanamento delle acque meteoriche (art. 60), una recinzione (art. 61), una camera mortuaria (art. 64), un ossario comune (art. 67) e un cinerario comune (art. 80).
Stranamente la normativa nazionale non specifica i criteri di calcolo delle aree necessarie per quelle che a tutt’oggi rappresentano la maggior parte (oltre l’80%) delle tipologie di sepoltura: tumulazioni in loculo o tombe di famiglia, dentro e fuori terra, e, per le cremazioni,  collocazioni di ceneri in manufatti (cinerari, loculi, tombe di famiglia), dispersioni, affidamenti. E neppure criteri di calcolo di ossarini dove collocare il prodotto finale della mineralizzazione che non è destinato all’ossario comune.
Alcune Regioni hanno modificato/integrato/specificato queste indicazioni, ed in particolare la Regione Lombardia, che ha reso obbligatori per tutti i comuni i piani cimiteriali sin dal 2004[iii]. Altre regioni lo rendono obbligatorio nel caso di riduzione della fascia di rispetto cimiteriale (regione Emilia Romagna[iv], altre vi accennano come indirizzo generale (Marche[v]).
Per le specifiche dettagliate sui contenuti di un piano cimiteriale, si può fare riferimento a quanto previsto nelle diverse normative regionali:
– Lombardia: R.R 6/2004, R.R. 1/2007 modifiche alla R.R. 6/2004,  L.R. 30/12/2009 n.33, Circolare 25/03/2003 n.8
– Piemonte: D.C.R. 61-10542 del 17/03/2015
– Emilia Romagna: L.R. 29/07/2004 n.19, Circolare 21/01/2005 n.1493
– Puglia: R.R. 8/2015
– Sardegna: Linee guida sulla pianificazione cimiteriale
– Marche: L.R. 01/02/2005 n.3, R.R. 9/02/2009 n.3
– Campania: L.R. 24/11/2001 n.12
– Trentino: Trento DGP 3/09/2010 n.2023
– Veneto: L.R. 4/03/2010 n.18, DGR 4/04/2014 n.433 Allegato A
– Friuli Venezia Giulia: L.R. 21/10/2011 n.12Normativa cimiteriale regionale completa a questo link.

I cimiteri esistono perché il T.U.ll.ss. 1265/1934 (legge sanitaria) lo ha reso obbligatorio: “… Art. 337 – Ogni comune deve avere almeno un cimitero a sistema di inumazione, secondo le norme stabilite nel regolamento di polizia mortuaria. …”
“ … Art. 338 – I cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato. È vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge. …”
“ … Art. 340 – È vietato di seppellire un cadavere in luogo diverso dal cimitero. …”
“ … Art. 358 – Un regolamento, approvato con decreto presidenziale, sentito il consiglio di Stato, determinerà le norme generali per la applicazione del presente testo unico. ..” e da tale norma origina il Regolamento Nazionale di Polizia Mortuaria, l’odierno DPR 285/1990 e poi a livello locale i Regolamenti comunali.[vi]Quindi urbanisticamente i Cimiteri sono dotazioni pubbliche dotate di “buffer” (o buffer zone) come oggi è chiamata l’area d’influenza, definita “fascia di rispetto o tutela” che peraltro ha chiare condizioni di inedificabilità. Quindi nella pianificazione urbanistica ufficiale i cimiteri sono ricompresi come “invarianti del territorio” dotati di condizione di “vincolo urbanistico” di natura conformativa[vii] e cioè che riguarda i modi di godimento e utilizzazione del bene.
Difatti in questi casi la proprietà del bene è ancora del privato quindi questo genere di vincoli non prevedono il pagamento di alcun genere di indennità.
Il Cimitero è oggi incluso o meglio “equiparato” alle “Opere di urbanizzazione primaria” di cui all’art. 4, legge 29 settembre 1964, n. 847 (come ad es. le strade i parcheggi pubblici,
la fognatura, la rete idrica e le reti per l’erogazione e la distribuzione dell’energia elettrica e gas combustibile nonchè della rete telefonica e la pubblica illuminazione, ai sensi dell’art. 26-bis, D.L. n. 415/1989 convertito dalla legge n. 38/1990.
Quindi il Piano Cimiteriale è un Piano di Settore dell’ambito urbanistico ma non è un piano urbanistico in senso stretto.
Non è un Piano Urbanistico attuativo perché non è gestito in seno al Piano Generale comunale ma è preordinato allo stesso Piano Generale comunale in quanto i Cimiteri sono strutture previste dalla legislazione sovraordinata.

Il Piano cimiteriale comunale o i Piani regolatori cimiteriali (uno per ogni cimitero comunale) dovrebbero principalmente consentire di stabilire quanto, quando, dove e come attuare gli ampliamenti cimiteriali che risulteranno necessari. Ciò alla luce del fatto che differentemente all’epoca di redazione del TU delle Leggi sanitarie, si è passati da strutture cimiteriali con una capacità di garantire e gestire nel tempo un nr. sufficiente di posti salma, in quanto la sepoltura in terra, decennale, rendeva riutilizzabili gli spazi cimiteriali esistenti garantendo la disponibilità dei posti salma necessari.
Lo squilibro avvenne con l’intensificarsi dell’edificazione di fabbricati funerari a loculi e tombe di famiglia, che oggi hanno portato all’ingigantimento dei cimiteri ed anche alla paralisi dell’attività cimiteriale per la costante carenza di posti salma in loculo, la modalità tutt’ora più richiesta e fino ad oggi principalmente garantita.
Attraverso il Piano cimiteriale, si acquisiscono i dati sulle necessità future di aree di espansione o di intervento, con:
– l’dentificazione delle aree da acquisite attraverso l’istituto dell’esproprio per gli ampliamenti
– l’identificazione delle modifiche alle aree da sottoporre a vincolo cimiteriale
Questo determina un profondo incastro con la materia urbanistica e quindi sul governo del territorio.

Ma non meno importante è l’attività di programmazione.
La previsione delle necessità di sepolture permette di affrontare i problemi per tempo, anziché rincorrere le emergenze.
Questa è una situazione rilevata a Catania, ma è anche la situazione di altri blasonati Comuni.
Sono situazioni che con una adeguata programmazione si potrebbero evitare.

Le fasi della procedura per l’approvazione di un piano cimiteriale, sono le stesse di uno strumento urbanistico. Ovvero:
1. Prima ipotesi di piano
2. Una delibera di indirizzo della GC su ipotesi di piano
3. Stesura del piano
4. Richiesta di parere all’ASL-ARPA; senza il parere dei citati Enti non è possibile sottoporre al C.C. per Approvazione un Piano Cimiteriale, ma bisogna tener presente che tale parere non è vincolante, in quanto spetta al sindaco, come responsabile dell’igiene pubblica, prendere le decisioni in merito, salvo giustificare le stesse. In molti casi le Amministrazioni Comunali facilitano il percorso di “raccolta” dei pareri tecnici tramite l’indizione di una o più Conferenze di Servizi.
5. Eventuale ritocco del piano secondo indicazioni ASL-ARPA
6. Una prima Adozione in CC,
7. Successiva pubblicazione + periodo per le osservazioni
8. Risposta alle osservazioni
9. Approvazione in CC.

Il piano cimiteriale ricomprende anche il regolamento di polizia mortuaria?
No. Un Piano Cimiteriale è uno strumento di gestione e programmazione dei sistemi cimiteriali; una sorta di Piano Regolatore che prevede futuri ampliamenti e regola le attività interne. Il Regolamento di Polizia Mortuaria è documento estraneo al Piano stesso, anche se appartenente allo stesso settore. Si può affermare che Piano Cimiteriale e Regolamento di Polizia Mortuaria sono due strumenti complementari.

Il vincolo cimiteriale prevale sugli altri strumenti urbanistici?
Con la sentenza n. 2405/2014, la IV Sezione del Consiglio di Stato ha affermato che il vincolo cimiteriale, espresso dall’art. 338 del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 – come modificato dapprima dall’art. 4 della legge 30 marzo 2001, n. 130 e quindi dall’art. 28, comma 1, lettera a), della legge 1° agosto 2002, n. 166 – ha natura assoluta e si impone, in quanto limite legale, anche alle eventuali diverse e contrastanti previsioni degli strumenti urbanistici, in relazione alle sue finalità di tutela di preminenti esigenze igienico-sanitarie, salvaguardia della sacralità dei luoghi di sepoltura, conservazione di adeguata area..

Chi può redigere un piano cimiteriale?
Con Sentenza 22 maggio 2000 n. 2938 il Consiglio di Stato, sez. iv, ha stabilito che la materia cimiteriale rientra fra quelle di carattere igienico – sanitario, quali ad esempio le fognature, e pertanto è di esclusiva competenza degli ingegneri [sentenza]

Quanto costa un piano cimiteriale?
Non esiste una tariffa condivisa a livello nazionale. Può essere ritenuto ragionevole un preventivo che compili i risultati in forza del tempo necessario a costruire il Piano.
Nella generalità e solamente ai fini indicativi, un Piano Cimiteriale per un comune di circa 10.000 abitanti con numero 2 cimiteri, completo di analisi e progetti, nonché di programmazioni attuative, esige circa 400/500 ore di lavoro.
Un calcolo approssimativo dà come risultati 1 euro per abitante da 5000 fino a 10.000 abitanti, e 0,5 euro per abitante per 30.000 abitanti, con interpolazione lineare.
A parte vanno computate prestazioni non direttamente di progettazione, quali rilievi o indagini geologiche. Ovviamente il tutto dipende dalla qualità e dai contenuti che si vogliono assegnare al Piano stesso.

[i] Nel campo urbanistico, la struttura dell’ordinamento italiano è di tipo piramidale, con in cima lo Stato (ma possiamo commentare che tale struttura non è strettamente gerarchica).
Lo Stato ha compiti di indirizzo e coordinamento.
La Regione (dal 1971 è stata data la delega alle Regioni di legiferare sulla materia urbanistica, oggi regolata dal D.lgs n. 267/2000) emette norme legislative (nel rispetto dei princìpi delle leggi statali) definisce gli indirizzi generali del proprio territorio coordina i livelli amministrativi inferiori.
La Provincia (o ciò che ne è rimasto o che ne rimarrà!) e la Città metropolitana (D.Lgs 267/2000 ex L. 142/1990) hanno funzioni amministrative, ma le loro delibere e le loro ordinanze hanno forza di legge, inoltre a tutt’oggi la Provincia REDIGE IL PTCP e lo gestisce, non solo ha compiti di gestione a) difesa del suolo, b) tutela e valorizzazione delle risorse idriche, c) valorizzazione dei beni culturali, d)viabilità e trasporti, e) protezione della flora e della fauna, parchi e riserve naturali; f) caccia e pesca nelle acque interne, g) organizzazione dello smaltimento dei rifiuti, h) servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica (attribuiti dalla legislazione statale e regionale), i) istruzione secondaria di secondo grado ed alla formazione professionale compresa l’edilizia scolastica (attribuiti dalla legislazione statale e regionale).
Il Comune disciplina e gestisce l’uso del suolo ed ha la titolarità del Piano Urbanistico.
Infine ci sono: I Consorzi di Comuni (e o Unioni di Comuni o ex Comunità Montane), Enti Parco (L.341/1991), Autorità di Bacino (L.179/2002; L.183/89, L.253/90), Comprensori e Consorzi di Bonifica agraria (R.D. 215/1933; DPR 11/1972; L. 183/89; L. 36/94; Dlgs. 152/99), ASL (D.L. 30/12/1992, n. 502, L. 833, 23/12/1978 e segg.), ecc. (come il Distretto scolastico, il Distretto giudiziario, il Distretto religioso e cos’ via).
Sta di fatto che tutta questa selva di Istituzioni ed Enti (Autorità) hanno un ambito giurisdizionale nel quale intervengono e ad oggi, grazie all’istituzione del PTCP introdotto dalla epocale L. 142/1990, esiste un coordinamento di pianificazione, più o meno diffuso, che deve raccogliere i vari piani insistenti sul territorio (provinciale) con evidente condizione anche di armonizzazione delle varie pianificazioni: di settore o sovraordinate. Quindi con tali requisiti e mission il PTCP può indirizzare la pianificazione comunale (cioè fornisce indirizzi e condizioni unitarie ai Comuni per la redazione, della Pianificazione comunale)
I Comuni, anche di quelle Regioni dotate di propria legislazione urbanistica, sono comunque tenuti ad uniformare i propri Piani Regolatori Generali (o come oggi in alcune Regioni vengono chiamati) agli indirizzi del PTCP della propria area.

I Piani di settore.
I Piani di settore affrontano un “settore” e pertanto sono piani sia di contenuti urbanistici, che organizzativo-programmatici di aree o ambiti ma di quella specifica materia: sono quindi PIANI TEMATICI: come ad es. i Piani di bacino delle aste fluviali (che sono anche interregionali e interprovinciali), i Piani dell’attività estrattiva (cave), ecc.; non rendono infatti una visione complessiva, ma analizza e approfondiscono quel certo aspetto o settore.
Se ordinassimo concettualmente, la materia urbanistica italiana, dato atto che il piano urbanistico ha funzione programmatica e vincolante, dato atto che la “GOVERNANCE” è affidata ad enti territoriali (es. Regioni, Consorzi, Comuni, ecc.), abbiamo come risultato che ognuno di tali Enti è provvisto di piano, per questo motivo l’assetto della pianificazione urbanistica è basato su diverse scale che potremmo suddividere in:
– Pianificazione di base,
– Pianificazione generale,
I Piani di settore Il I Piani di settore possono essere di livello o scala detta “TERRITORIALE” e cioè regionale, pluri-provinciale ma anche di livello “COMUNALE” come quindi il Piano Urbano del Traffico, Il Piano Regolatore Cimiteriale, Piano di Zonizzazione Acustica, ecc..
Il Piano di Settore non è un modello di pianificazione o programmazione definito dalla legge, nel senso che non esiste una legge o un articolo di legge che definisca cosa è o cosa non è il Piano di Settore, ma la predisposizione di Piano e/o Programmi per specifici settori di interesse TERRITORIALE o COMUNALE, è a volte ’indirizzo o a volte obbligo di dotazione disposto per legge.

[ii] Il Regolamento di Polizia Mortuaria (R.P.M.) “disciplina le attività e i servizi correlati al decesso di ogni cittadino, nel rispetto della dignità e delle diverse convinzioni religiose e culturali di ogni persona, con la finalità di tutelare l’interesse degli utenti dei servizi funebri, anche tramite una corretta informazione, e di improntare le attività di vigilanza sanitaria a principi di efficacia e di efficienza“.
Il R.P.M. è documento diverso rispetto al Piano Cimiteriale e nella generalità dei casi sono costruiti consequenzialmente o parallelamente.
La normativa a cui fa riferimento è la seguente:
R.D. n. 1265/34 – T.U. Leggi Sanitarie
D.P.R. 285/90 – Regolamento Polizia Mortuaria
D.P.R. 396/00 – Regolamento per la revisione e semplificazione dell’ordinamento dello stato civile
L. 130/01 – Disposizioni in materia di cremazione e dispersione delle ceneri
CIRCOLARI MINISTERO SANITA’ n. 24/93 e 10/98
D.M. 01/07/2002 N. 107

[iii] Regione Lombardia R.R. 6/2004.
Art. 6 (Piani cimiteriali)
Comma 1. Ogni comune è tenuto a predisporre uno o più piani cimiteriali, per i cimiteri esistenti o da realizzare, al fine di rispondere alle necessità di sepoltura nell’arco dei vent’anni successivi all’approvazione dei piani stessi, tenuto conto degli obblighi previsti dall’articolo 9, comma 1, lettere a), b), c), d) ed e), della legge regionale.
Art. 8 (Zona di rispetto cimiteriale)
Comma 2. La zona di rispetto ha un’ampiezza di almeno 200 metri ed all’interno di essa valgono i vincoli definiti dalla normativa nazionale vigente.
Comma 3. La zona di rispetto puo` essere ridotta fino ad un minimo di 50 metri, previo parere favorevole dell’ASL e dell’ARPA. La riduzione e` deliberata dal comune solo a seguito dell’adozio­ne del piano cimiteriale di cui all’articolo 6 o di sua revisione. (omissis)

[iv] Regione Emilia Romagna L.R. 29/07/2004, n. 19
“Disciplina In materia funeraria e di Polizia Mortuaria”Art. 4 – Realizzazione di cimiteri e crematori
(OMISSIS)
Comma 2. I cimiteri sono di norma collocati alla distanza di almeno duecento metri dal centro abitato. (OMISSIS)
Comma 3. In deroga a quanto previsto dal comma 2, nei casi di reale necessità il Comune può approvare, sentita l’Azienda Unità sanitaria locale competente per territorio, la costruzione di nuovi cimiteri, l’ampliamento di quelli esistenti o la costruzione di crematori a una distanza inferiore ai duecento metri dal centro abitato, purché la fascia di rispetto non scenda in nessun caso al di sotto dei cinquanta metri e sia adottato un piano cimiteriale che valuti la necessità di future sepolture per non meno di vent’anni.
[v] Regione Marche L. R. n. 3 del 01-02-2005 “Norme in materia di attivita’ e servizi necroscopici funebri e cimiteriali”.ARTICOLO 9 Comma 2. Ogni comune, attraverso piani cimiteriali e nell’ambito della pianificazione urbanistica e territoriale, prevede aree cimiteriali in grado di rispondere alle necessità di sepoltura nell’arco dei venti anni successivi all’adozione degli strumenti urbanistici, tenuto conto degli obblighi di cui al comma 1 e con la finalità di favorire il ricorso alle forme di sepoltura di minor impatto ambientale e cioè l’inumazione e la cremazione.
[vi] Dal TUllss 1265/34: Art. 344 – I regolamenti locali di igiene e sanità contengono le disposizioni, richieste dalla topografia del comune e dalle altre condizioni locali, per l’assistenza medica, la vigilanza sanitaria, l’igiene del suolo e degli abitati, la purezza dell’acqua potabile, la salubrità e la genuinità degli alimenti e delle bevande, le misure contro la diffusione delle malattie infettive, la polizia mortuaria e in generale l’esecuzione delle disposizioni contenute nel presente testo unico, dirette a evitare e rimuovere ogni causa di insalubrità. (omissis)
[vii] La natura conformativa, infatti, comporta solo una limitazione, conforme ai principi che presiedono al corretto ed ordinario esercizio del potere pianificatorio, dell’attività edilizia realizzabile sul terreno. (da nota di Francesco Logiudice su www.altalex.com), inoltre il vincolo così imposto non è funzionale alla vicenda ablatoria (cioè espropriativa), lo stesso non è soggetto a decadenza, ma in caso di esproprio, l’inclusione dei terreni in fascia di rispetto è rilevante ai fini indennitari (da www.esproprionline.it).

BIBLIOGRAFIA:
– Le Concessioni cimiteriali di Sereno Scolaro – Ed. Maggioli (2008) da pag. 47 con contributo di Ing. Daniele Fogli;
– I Cimiteri Piano regolatore, Regolamenti e concessioni cimiteriali di Nicola Centofanti – Ed. Giuffre (2007).